Rechtsgrundlagen

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV), SR 101 Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration vom 16. De-zember 2005 (Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG), SR 142.20

Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG), SR 142.31 Asylverordnung 1 über Verfahrensfragen vom 11. August 1999 (Asylverordnung 1, AsylV 1), SR 142.311 Asylverordnung 2 über Finanzierungsfragen vom 11. August 1999 (Asylverordnung 2, AsylV 2), SR 142.312 Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger vom 24. Juni 1977 (Zuständigkeitsgesetz, ZUG), SR 851.1 Bundesgesetz über Schweizer Personen und Institutionen im Ausland vom 26. September 2014 (Auslandschweizergesetz, ASG), SR 195.1 Verordnung über Schweizer Personen und Institutionen im Ausland vom 7. Oktober 2015 (Auslandschweizerverordnung, V-ASG), SR 195.11 Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV), LS 101 Sozialhilfegesetz vom 14. Juni 1981 (SHG), LS 851.1 Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV), LS 851.11 Asylfürsorgeverordnung vom 25. Mai 2005 (AfV), LS 851.13 Verordnung über die Gewährung von Nothilfe an Personen ohne Aufenthaltsrecht vom 24. Oktober 2007 (Nothilfeverordnung), LS 851.14

Erläuterungen

1.Bundesebene

1.1. Bundesverfassung (BV) Die Bundesverfassung ist im Sozialhilferecht auf verschiedenen Ebenen von Bedeutung. Neben den Verfahrensgarantien (vgl. Kapitel 1.1.01 und Kapitel 1.1.02), legt sie verfas-sungsmässige Rechte wie das Recht auf Existenzsicherung, das Rechtsgleichheitsgebot o-der die Menschenwürde fest und ordnet die Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen. Das verfassungsmässige Recht auf Existenzsicherung besagt, dass jede in der Schweiz an-wesende Person, unabhängig von ihrem Aufenthaltsstatus, Anspruch auf Hilfe und Betreu-ung und die Mittel hat, die für ein menschenwürdiges Dasein unerlässlich sind. Vorausset-zung ist das Vorhandensein einer nicht aus eigener Kraft abwendbaren Notlage (Art. 12 BV).

Die Verfassung garantiert damit das absolute Existenzminimum, welches im Sinne von Not-hilfe (Nahrung, Bekleidung, Unterkunft, medizinische Grundversorgung) geleistet werden muss. Die Gewährleistung dieses Rechts auf Existenzsicherung bildet die Grundlage der Sozialhilfe. Art. 115 BV delegiert die Zuständigkeit zur Unterstützung der Bedürftigen an die Kantone und bildet die Grundlage für das Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (ZUG). Auch der Bund verfügt über Regelungskompetenzen im Bereich der Sozialhilfe, nämlich bei Auslandschweizerinnen und Auslandschweizern (Art. 40 Abs. 2 und 54 BV), bei Arbeitslosen (Art. 114 Abs. 5 BV) und bei Personen, die dem AsylG und dem AIG unterstehen. Gemäss Art. 121 Abs. 1 BV besitzt der Bund im Asyl- und Ausländerrecht eine umfassende Gesetz-gebungskompetenz mit derogatorischer Wirkung, den Kantonen verbleiben im Wesentlichen nur noch Vollzugsaufgaben (BGE 129 1392, E. 3.3 m. H., vgl. auch BGE 141 II 169, E. 4.1; Daniela Thurnherr, in St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung, 3.A., Art. 121 N 3; Bericht des Bundesrats zur Sozialhilfe vom Februar 2015

. Auch die Bestim-mungen über den Ausschluss der Stellensuchenden und deren Familienangehöriger von der Sozialhilfe (Art. 29a AIG) sowie über den Sozialhilfeausschluss von EU-/EFTA-Bürgerinnen und -Bürger bei unfreiwilliger Beendigung des Arbeitsverhältnisses nach weniger als zwölf Monaten Aufenthalt in der Schweiz (Art. 61a Abs. 3 AIG; vgl. nachfolgend Ziff. 1.5) stützen sich auf Art. 121 Abs. 1 BV (vgl. Botschaft des Bundesrats zur Änderung des Ausländerge-setzes vom 4. März 2016, BBl 2016 Seite 3071). Ausserdem hat der Bund im AIG Bestim-mungen über die Sozialhilfe für vorläufig aufgenommene Ausländer erlassen (Art. 86 Abs. 1 AIG

1.2. Das Bundesgesetz über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (ZUG) Das ZUG regelt die Unterstützungszuständigkeit der Kantone sowie die interkantonale Kos-tenrückerstattung. Es ist kein Sozialhilfe- oder Fürsorgegesetz. Art. 1 ZUG umschreibt den Zweck und den Geltungsbereich des ZUG. Das ZUG bestimmt den Kanton, welcher für die Unterstützung einer bedürftigen Person, die sich in der Schweiz aufhält, zuständig ist. Art. 1 Abs. 3 ZUG hält fest, für welche Personengruppen das ZUG nicht gilt. In Art. 2 ZUG wird die Bedürftigkeit definiert und festgehalten, dass diese nach den am Un-terstützungsort geltenden Vorschriften und Grundsätzen beurteilt wird. Das bedeutet, dass die Unterstützung nach den in den einzelnen Kantonen geltenden gesetzlichen Grundlagen erfolgt. Art. 12 Abs. 3 ZUG hält fest, dass die Kantone das unterstützungspflichtige Gemeinwesen und die zuständige Sozialbehörde bestimmen. Die innerkantonale Zuständigkeit für die Un-terstützung, die Grundlagen und die Finanzierung der Sozialhilfe sind von Kanton zu Kanton unterschiedlich geregelt. Die Bemessung der Sozialhilfe erfolgt in den meisten Kantonen nach den Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe der Schweizeri-schen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien).

1.3. Das Bundesgesetz über Schweizer Personen und Institutionen im Ausland vom 26. September 2014 (Auslandschweizergesetz, ASG) Auf der Grundlage des ASG gewährt der Bund Auslandschweizerinnen und Auslandschwei-zern, die sich in einer Notlage befinden, Sozialhilfeleistungen. Unter dieses Gesetz fallen Schweizer Bürgerinnen und Bürger, die in der Schweiz keinen Wohnsitz haben und im Aus-landschweizerregister eingetragen sind, sich also bei einer Schweizer Vertretung angemel-det haben (Art. 3 lit. a ASG; vgl. Kapitel 18.4.01, Ziff. 1). Ausserdem sieht die Verordnung zum Auslandschweizergesetz vor, dass der Bund die Kos-ten für durch die Kantone ausgerichtete Notfallhilfe an vorübergehend in der Schweiz wei-lende Auslandschweizerinnen und -schweizern zurückerstattet, sofern diese zur Tragung der Kosten nicht selber in der Lage sind und keine Dritten dafür aufkommen (Art. 41 Abs. 2 und 3 V-ASG). 1.4. Das Asylgesetz (AsylG) Das Asylgesetz regelt die Asylgewährung und die Rechtsstellung der Flüchtlinge in der Schweiz sowie den vorübergehenden Schutz von Schutzbedürftigen in der Schweiz und de-ren Rückkehr (Art. 1 AsylG). Es enthält Bestimmungen über die Ausrichtung von Sozialhilfeleistungen, Nothilfe und Kin-derzulagen, die Rückerstattungspflicht und die Sonderabgabe und regelt die Zuständigkeiten (Art. 80 ff. AsylG). Ausserdem finden sich darin Normen, welche die Abgeltungen des Bun-des gegenüber den Kantonen regeln (Art. 88 ff. AsylG). Die Ausführungsbestimmungen zu Verfahrensfragen finden sich in der Asylverordnung 1 (AsylV 1), solche über Finanzierungsfragen in der Asylverordnung 2 (AsylV 2). 1.5. Das Ausländer- und Integrationsgesetz (AIG) Das Ausländer- und Integrationsgesetz regelt die Ein- und Ausreise, den Aufenthalt und die Niederlassung sowie den Familiennachzug von ausländischen Personen in der Schweiz. Zu-dem regelt es die Förderung von deren Integration (Art. 1 AIG). Neben der Bewilligungserteilung und dem Entzug derselben, wird im AIG auch die Erteilung der vorläufigen Aufnahme geregelt. In diesem Zusammenhang finden sich einige Bestim-mungen sozialhilferechtlicher Natur. So wird in Art. 86 Abs. 1 AIG festgehalten, dass die Kantone die Festsetzung und die Ausrichtung der Sozialhilfe und der Nothilfe für vorläufig aufgenommene Personen regeln, wobei die Art. 80a bis 84 AsylG anwendbar sind, die Un-terstützung nach Möglichkeit in Form von Sachleistungen auszurichten ist und der Ansatz für die Unterstützung unter dem Ansatz für die einheimische Bevölkerung zu liegen hat. Hinge-gen gelten für vorläufig aufgenommene Flüchtlinge bezüglich Sozialhilfestandards die glei-chen Bestimmungen wie für Flüchtlinge, denen die Schweiz Asyl gewährt hat. Sodann sieht das AIG vor, dass Stellensuchende vom Bezug von ordentlicher Sozialhilfe ausgeschlossen sind (Art. 29a AIG). Art. 61a Abs. 3 AIG sieht zudem vor, dass EU-/EFTA-Bürgerinnen und -

Bürger, die ihr Arbeitsverhältnis während der ersten zwölf Monate ihres Aufenthalts in der Schweiz unfreiwillig beenden (vgl. Art. 61 a Abs. 1 und 2 AIG), im Zeitraum von der Beendi-gung des Arbeitsverhältnisses bis zum Erlöschen des Aufenthaltsrechts keinen Anspruch auf Sozialhilfe haben. Art. 58a AIG legt die Integrationskriterien fest, welche die Behörden bei der Erteilung und Verlängerung einer Bewilligung zu berücksichtigen haben: a. die Beachtung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung; b. die Respektierung der Werte der Bundesverfassung; c. die Sprachkompetenzen und d. die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung. Die Behörden müssen dabei der Situation von Personen, welche aufgrund einer Behinde-rung oder Krankheit oder aus anderen gewichtigen persönlichen Umständen die geforderten Sprachkompetenzen oder die Teilnahme am Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung nicht oder nur erschwert erfüllen können, angemessen Rechnung tragen. Gemäss Art. 58b AIG können die Behörden im Einzelfall prüfen, ob aufgrund eines besonderen Integrations-bedarfs der Abschluss einer Integrationsvereinbarung gestützt auf das AIG oder die Abgabe einer Integrationsempfehlung angezeigt sind. Die Einhaltung der Integrationsbedingung kann als Bedingung in der Verfügung über die Erteilung oder die Verlängerung der Bewilligung festgehalten werden. Gleichzeitig werden die Folgen der Nichtbeachtung in der Verfügung geregelt. Die Integrationsvereinbarung kann insbesondere Zielsetzungen enthalten zum Er-werb von Sprachkompetenzen, zur schulischen oder beruflichen und wirtschaftlichen Integra-tion sowie zum Erwerb von Kenntnissen über die Lebensbedingungen, das Wirtschaftssys-tem und die Rechtsordnung in der Schweiz. Das AIG enthält Grundsätze zur Integrationsförderung. So haben Bund, Kantone und Ge-meinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben die Anliegen der Integration und des Schutzes vor Diskriminierung zu berücksichtigen. Sie müssen günstige Rahmenbedingungen für die Chancengleichheit und die Teilhabe der ausländischen Bevölkerung am öffentlichen Leben schaffen, deren Potenziale nutzen, die Vielfalt berücksichtigen und die Eigenverantwortung einfordern. Bund Kantone und Gemeinden fördern bei den Ausländerinnen und Ausländern insbesondere den Erwerb von Sprach- und anderen Grundkompetenzen, das berufliche Fortkommen und die Gesundheitsvorsorge. Bei der Integrationsförderung arbeiten die Be-hörden des Bundes, der Kantone und der Gemeinden, die Sozialpartner, die Nichtregie-rungsorganisationen und die Ausländerorganisationen zusammen. Ausserdem melden die kantonalen Sozialhilfebehörden stellenlose anerkannte Flüchtlinge und vorläufig aufgenom-mene Personen bei der öffentlichen Arbeitsvermittlung (Art. 53 AIG). Art. 53a AIG überträgt dem Bundesrat die Kompetenz festzulegen, welche Personenkreise bei der Integrationsför-derung zu berücksichtigen sind, wobei er vorgängig die Kantone und Kommunalverbände anzuhören hat. Art. 54 AIG bestimmt, dass die Integrationsförderung in erster Linie in den Regelstrukturen auf Ebene des Bundes, der Kantone und der Gemeinden zu erfolgen hat, wobei diese durch die spezifische Integrationsförderung ergänzt wird (Art. 55 AIG). Die Kan-tone müssen für Personen mit besonderem Integrationsbedarf so früh wie möglich geeignete Integrationsmassnahmen vorsehen. Sie werden bei dieser Aufgabe vom Bund unterstützt

(Art. 55 a AIG). Ebenfalls wird im AIG die Aufgabenteilung bei der Integrationsförderung festgelegt (Art. 56 AIG): Der Bundesrat legt die Integrationspolitik im Zuständigkeitsbereich des Bundes fest (Abs. 1). Dem Staatsekretariats für Migration (SEM) werden koordinative Aufgaben übertragen (Abs. 2). Ausserdem stellt dieses den Informations- und Erfahrungs-austausch mit den Kantonen, den Gemeinden und weiteren Beteiligten sicher (Abs. 3) und es überprüft in Zusammenarbeit mit den Kantonen periodisch die Integration der ausländi-schen Bevölkerung und es gewährleistet die Qualitätssicherung bei der Integrationsförde-rung (Abs. 5). Die Kantone ihrerseits legen die Integrationspolitik in ihrem Zuständigkeitsbe-reich fest. Sie sorgen dafür, dass die kantonalen Behörden gemeinsam mit den zuständigen kommunalen Behörden Massnahmen zur Integrationsförderung und zum Schutz vor Diskri-minierung treffen, bezeichnen für das SEM eine Ansprechstelle für Integrationsfragen und stellen den Informations- und Erfahrungsaustausch mit den Gemeinden sicher (Abs. 4). Art. 57 AIG sieht vor, dass Ausländerinnen und Ausländer insbesondere über ihre Rechte und Pflichten informiert und beraten werden müssen (Abs. 1) und auf Angebote der Integrations-förderung hingewiesen werden (Abs. 2). Die Kantone stellen die Erstinformation von neu aus dem Ausland zugezogenen Ausländerinnen und Ausländern sicher. Sie werden dabei vom Bund unterstützt (Abs. 3). Weiter finden sich Regelungen betreffend die finanziellen Beiträge des Bundes für die Integrationsförderung in Art. 58 AIG. Ausserdem enthält das AIG Rege-lungen zu den Aufgaben und der Organisation der Eidgenössischen Kommission für Migrati-onsfragen (Art. 100b AIG).

2.Kantonales Recht

2.1. Kantonsverfassung (KV) Die Grundlage für den Erlass des Sozialhilfegesetzes findet sich in Art. 111 KV, wonach Kanton und Gemeinden dafür sorgen, dass Menschen in einer Notlage, die sie nicht aus ei-gener Kraft bewältigen können, ein Obdach und existenzsichernde Mittel erhalten. Weiter fördern Kanton und Gemeinden die berufliche Umschulung und Weiterbildung erwerbsloser Personen und ihre Widereingliederung in den Arbeitsprozess sowie die Hilfe zur Selbsthilfe zur Bekämpfung von sozialer Not und Armut. 2.2. Sozialhilfegesetz (SHG) Im Sozialhilfegesetz finden sich neben den allgemeinen Grundsätzen Ausführungen zu den Behörden und ihren Aufgaben, zur persönlichen und wirtschaftlichen Hilfe, zur Verwandten-unterstützung und Rückerstattung, zur örtlichen Zuständigkeit und finanzielle Bestimmungen. Gemäss § 1 SHG sorgen die politischen Gemeinden für die notwendige Hilfe an Personen, die sich in einer Notlage befinden. Sie wirken mit vorbeugenden Massnahmen darauf hin, dass weniger Notlagen entstehen und dass Personen, die in eine solche geraten sind, sie bewältigen können. Der Kanton unterstützt die Gemeinden bei ihrer Aufgabe. Die Pflicht zur Leistung persönlicher und wirtschaftlicher Hilfe obliegt grundsätzlich der Wohngemeinde der Hilfesuchenden (§ 32 SHG). Ausnahmsweise wird die Hilfe durch die Aufenthaltsgemeinde geleistet (§ 33 SHG). Dies dann, wenn die Wohngemeinde nicht feststeht, die betroffene Person über keinen Unterstützungswohnsitz verfügt oder sie ausserhalb der Wohngemeinde

unaufschiebbarer Hilfe bedarf. Können sich zwei Gemeinden nicht über die Zuständigkeit ei-nigen und streben sie ein so genanntes Zuständigkeitsverfahren an, ist das Kantonale Sozi-alamt in Anwendung von § 9 lit. e SHG für dessen Durchführung und Entscheidung zustän-dig (siehe Kapitel 3.3.01). Das kantonale Recht gewährleistet das so genannte soziale Existenzminimum. Dieses um-fasst neben der absoluten Existenzsicherung auch das Ermöglichen der Teilhabe am Sozial- und Arbeitsleben und fördert die Eigenverantwortung sowie die Hilfe zur Selbsthilfe (zu den Grundsätzen und Zielen der Sozialhilfe siehe Kapitel 5.1). 2.3. Verordnung zum Sozialhilfegesetz (Sozialhilfeverordnung, SHV) In der Sozialhilfeverordnung finden sich die Ausführungsbestimmungen zum Sozialhilfege-setz. So wird statuiert, dass das Kantonale Sozialamt für den Verkehr mit anderen Kantonen, dem Bund und dem Ausland zuständig ist und den Sozialbehörden die nötigen Weisungen erteilt (§ 8 SHV). Ferner hält § 21 SHV fest, dass Kostengutsprachegesuche von medizini-schen Leistungserbringern für die Behandlung von Personen ohne oder ohne feststehenden Wohnsitz im Kanton beim Kantonalen Sozialamt einzureichen sind. Dies gilt aber nur, wenn der Kanton Zürich der nach ZUG sozialhilferechtlich zuständige Aufenthaltskanton ist. Ist dies nicht der Fall, sind die Kostengutsprachegesuche beim zuständigen Wohn- oder Auf-enthaltskanton einzureichen. Ausserdem findet sich in § 26 SHV der Grundsatz, wonach die Sozialbehörde die Zuständig-keit von Amts wegen prüft und bei Nichtzuständigkeit den Hilfesuchenden an die hilfepflichti-ge Gemeinde verweist und dieser gleichzeitig Mitteilung macht. 2.4. Asylfürsorgeverordnung (AfV) Die Asylfürsorgeverordnung wurde gestützt auf § 5a SHG erlassen. Sie hält fest, wer als asylsuchende Person im Sinne der Verordnung gilt (§ 1 AfV), was die Leistungen an Asylsu-chende umfassen (§ 2 AfV) und wer für deren Ausrichtung zuständig ist (§ 6 ff. AfV). Weiter finden sich Bestimmungen über die Pflichten von Asylsuchenden sowie die Konsequenzen bei deren Nichteinhaltung. 2.5. Verordnung über die Gewährung von Nothilfe an Personen ohne Aufenthaltsrecht (Nothilfeverordnung) Die Nothilfeverordnung wurde gestützt auf § 5c SHG erlassen und regelt die Gewährung von Nothilfe an Personen, die lediglich Anspruch auf Nothilfe im Sinne von Art. 12 BV haben. Sie gibt Auskunft über den Umfang der Nothilfe und das Verfahren. Die Zuständigkeit für den Entscheid über die Gewährung von Nothilfe obliegt dabei dem Kanton (§ 3 Nothilfeverord-nung).

Rechtsprechung

Praxishilfen

Leitfaden SKOS betreffend "Örtliche Zuständigkeit in der Sozialhilfe - Welcher Kanton ist für die Ausrichtung von Sozialhilfe zuständig?"